Por Daniel Beltré Hijo

Desde hace días el debate sobre la Reforma a la Constitución de la República se ha centrado en la siguiente cuestión: ¿Es orgánica o es ordinaria la Ley que declara la necesidad de reforma de la Constitución de la República?

El primer error está en la construcción incorrecta de la pregunta, la cual se formula errátilmente, partiendo del hecho de que nuestro ordenamiento jurídico sólo conoce dos tipos de leyes: las orgánicas y las ordinarias. Sin embargo, no es así. Hay otras leyes que, no siendo orgánicas ni ordinarias, requieren de formalidades especiales para su presentación y aprobación. La Ley de convocatoria que opera por mandato del artículo 270 de la Constitución es una de estas leyes especiales que, por su naturaleza, requieren una mayoría cualificada.

Es preciso reconocer que la Constitución hace crisis al momento de establecer cuál es el quórum necesario para la aprobación de la señalada Ley. Por lo que, aprovechando esta oportunidad, algunos abogados han encauzado los debates hacia el dilema de saber si la referida Ley es orgánica o si es ordinaria.

De este modo, han buscado, cosa que me parece casi genial, trasladar al ámbito jurídico el debate político entre los que se oponen a una Reforma a todas luces anti-democrática, y los que defienden la Reforma en virtud del clamor popular.

Los primeros casi han caído en la trampa de dejarse seducir por la idea de que la Ley pudiera ser “orgánica”, cuando en realidad no lo es; y los segundos, han desplegado argumentos jurídicos bastante sólidos como para demostrar que la Ley no es orgánica, y que en consecuencia, sería ordinaria.

Estos expertos, han pretendido clausurar el debate bajo estos límites conceptuales, porque si la Ley es ordinaria, entonces las probabilidades de que se reforme la Constitución aumentan significativamente, y porque las probabilidades de que se defina la ley como orgánica, son escasas. Así, conseguirían su objetivo de allanar el camino jurídico, repleto de afortunados obstáculos constitucionales, hacia una Reforma que ha elegido el camino fácil, pero anti-jurídico.

Pero el derecho no opera así. El derecho se erige sobre principios claramente definidos por el ordenamiento jurídico en general y por la Constitución de la República que, según su artículo 6, es la norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. El derecho no opera conforme a coyunturas políticas particulares; se rige fundamentalmente por el principio de justicia. En este caso, además, la propia Constitución pone límites a los atentados al principio democrático establecido por el artículo 4, el cual debe inexorablemente caracterizar los procesos de reforma de la Ley fundamental.

La Ley en cuestión no es orgánica, pero tampoco es ordinaria. La propia Constitución la define en su artículo 270 como una ley “especial”. No podríamos calificar esta ley, sin antes hacer conciencia de su “naturaleza” jurídica, elemento en el que insiste la propia Carta magna, al momento de definir algunos tipos de leyes.

De modo que la discusión ha versado desafortunadamente en el afán de “calificar” la Ley, más que en dejar claramente establecido cuál es el “quórum” necesario para aprobarla, partiendo de sus naturaleza y caracteres definitorios. No podemos interpretar la letra de la Constitución sin tener en cuenta los principios y caracteres que la definen.

Lo primero que hay que indicar, tal y como ha sostenido el eminente jurista Daniel Beltré López, es que nuestra Constitución es de naturaleza rígida. Sobre todo la lógica procesal de reforma de nuestra Constitución está caracterizada por esa rigidez. Expresamente el constituyente ha establecido múltiples límites para abordar su modificación, véanse, por ejemplo, los artículos 267, 271 y 272 del señalado texto.

Varios criterios nos llevarían a afirmar que se trata de una Ley especial que requiere la mayoría de las 2/3 partes. Esta Ley, como ha señalado el destacado jurista, no puede ser observada por el Poder ejecutivo, lo que nos comienza a indicar que se trata de una Ley insertada en un régimen especial, para el que, de hecho, el Reglamento del Senado de la República en su artículo 18 reconoce la necesidad de “mayorías especiales”. Esto además nos indica que esta Ley está llamada a ser dotada de un alto nivel de consenso.

Sería un contrasentido interpretar la naturaleza de esta Ley inversamente a la lógica procesal de nuestra Constitución, que es de naturaleza rígida, y que obliga a que el proceso constitucional de reforma esté “caracterizado” por la necesidad de una un alto nivel de representación en la función legislativa.

Más aún, el mecanismo de convocatoria que sería puesto en marcha por medio de esta Ley especial se enmarca dentro del propio proceso constitucional de reforma. Si bien esta Ley no “regula” el procedimiento constitucional, sí lo “complementa”, por lo que sería razonable interpretar su naturaleza bajo la misma óptica procesal rígida de las reformas. La Ley especial forma parte, de manera incontrovertida, del procedimiento constitucional, no hay razón para asignarle un quórum ajeno a la lógica procesal de las reformas constitucionales.

Los expertos entienden, sin tomar en cuenta que la Constitución es el fundamento del ordenamiento jurídico del Estado, que la Ley especial que declare la necesidad de reforma amerita de un quórum menor que el de una Ley orgánica. Se trata de una interpretación limitada, puesto que si hay un fin absolutamente tutelado por la Constitución es la integridad de su sistema de normas. Los poderes del Estado están obligados a armonizar los intereses protegidos por la Constitución. Deben interpretarla en beneficio de la Ley fundamental, no de alguna coyuntura.

Es insostenible el argumento que indica que a la Ley especial de convocatoria se le debe asignar la regla de quórum general establecida por el artículo 80 de la Constitución, esto es, el de mayoría absoluta del cincuenta por ciento más uno. Carecería de lógica y significación aplicar una regla general a un procedimiento de “excepción”, rígido, y definido como “especial” por la propia Constitución en su artículo 270. Reformar la Constitución no es un procedimiento común, al contrario, es un procedimiento especial y profundamente tutelado por la propia Carta magna.

No es el hecho de ser orgánica lo que define el quórum de una Ley, sino su sensibilidad jurídica y el grado de legitimidad que debe prevalecer en ella. Hay otras leyes que no siendo leyes orgánicas requieren mayoría de las 2/3 partes, veamos: caso de la ley que pretendiere mutilar áreas protegidas, artículo 16 de la Constitución; caso de la ley que establece sanciones en caso de juicio político, artículo 80, numeral 1 de la Constitución; caso de la ley observada por el Poder ejecutivo, artículo 102 de la Constitución; caso de la ley que regula una consulta popular, artículo 210 de la Constitución.

También hay actos del poder legislativo que, aún no siendo leyes, requieren mayoría de las 2/3 partes, veamos: caso de la elección miembros cámara de cuentas, artículo 80, numeral 3 de la Constitución; caso de la elección miembros Junta Central Electoral, artículo 80, numeral 4 de la Constitución; caso de la elección defensor del pueblo, artículo 80, numeral 5 de la Constitución; caso de la acusación a funcionario público, artículo 83, numeral 1 de la Constitución.

Entonces, ¿La Ley que declara la “necesidad” -hay que insistir sobre este punto- de reformar la Constitución de la República, fundamento de la nación dominicana y de todo el ordenamiento jurídico del Estado, requiere de un quórum ordinario, general? Salvo que queramos hacer abstracción de toda la significación lógica de la Carta Magna, debemos responder por la negativa.

No es cierto, por las razones que hemos explicado, que porque una Ley no sea “orgánica” no amerite para su aprobación una mayoría cualificada. El caso de la Ley de convocatoria a la reforma de la Constitución es uno más de ellos. La referida Ley de Convocatoria amerita de la aprobación de las 2/3 partes de la matrícula del órgano que la conozca, en razón de que constituye una Ley especial integrante de un procedimiento rígido de reforma a la Constitución.